« Sous l’effet de la mondialisation économique et de la métropolisation qui l’accompagne, on assiste à la création d’une « France périphérique » qui subit une addition de « moins » : moins de dynamisme, moins d’emplois, moins de jeunes, moins de services publics » écrivent Hervé MAUREY et Louis-Jean de NICOLAŸ dans leur rapport de la Commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat qui vient d’être publiée en 2017. (1)

Pour les auteurs, face à cette situation, « les pouvoirs publics n’ont fait preuve d’aucun volontarisme. L’aménagement du territoire, autrefois fer de lance de l’action de l’État, est devenu le « parent pauvre » des politiques publiques. »

Entrée du Sénat, rue de Vaugirard, à Paris, Ve arrondissement. Le Sénat est le représentant constitutionnel des collectivités territoriales. © Photographie CAD/BM pour PEE 2017.

L’abandon des territoires.

Pourtant, une demande d’aménagement du territoire s’exprime fortement au sein de la population. Le sentiment d’abandon dans les territoires en difficulté est de plus en plus fort et se traduit par des votes de rupture. Ils constatent que les fractures territoriales se creusent de manière inquiétante.

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a mis en place en mars 2016 un groupe de travail sur l’aménagement du territoire. Son objectif est de réfléchir à la notion d’aménagement du territoire afin de bâtir les fondements d’une nouvelle doctrine.

Ses travaux se concluent par un rapport d’information « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité », présenté en commission le 31 mai 2017, qui formule 26 recommandations, organisées selon dix axes, pour conjurer la fatalité d’une France à plusieurs vitesses et redonner une portée concrète aux principes républicains.

Typologie générale des campagnes françaises : 1. Campagnes des villes, du littoral et des vallées urbanisées; 2. Campagnes vieilles à très faible densité; 3. Campagnes agricoles et industrielles. Source : DATAR Extrait de « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité. Rapport de la Commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, n° 565, de Hervé MAUREY Hervé et Louis-Jean NICOLAŸ, 31 mai 2017.

DOCUMENT

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : PLUS QUE JAMAIS UNE NÉCESSITÉ

Introduction

Qu’est-ce que l’aménagement du territoire aujourd’hui ? Pour répondre à cette question, et aux nombreuses interrogations qu’elle sous-tend quant à son utilité et ses objectifs, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a créé en son sein un groupe de travail sur l’aménagement du territoire en mars 2016. Afin de délimiter son périmètre d’étude, le groupe de travail s’est concentré sur l’aménagement du territoire en France métropolitaine, sans méconnaître l’importance et la spécificité de ce sujet pour les territoires ultramarins. À l’issue d’un cycle d’auditions et d’une consultation publique, les travaux menés mettent en lumière les profondes mutations territoriales que notre pays a connues sur la période récente, ainsi qu’une attente forte mais non satisfaite d’aménagement du territoire.

Le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, se doit, sur ce sujet et face à de tels enjeux, d’être force de réflexions et de propositions.

L’aménagement du territoire est une exception française. Son objectif est d’assurer une répartition équilibrée des ressources, des activités et des hommes dans l’espace, afin de préserver durablement l’ensemble du territoire national comme lieu de vie et d’activité. Indissociable du principe d’égalité républicaine et d’un profond attachement à la richesse et à la diversité territoriale de notre pays, l’aménagement du territoire est une responsabilité première de la puissance publique.

Mise en œuvre après la Seconde guerre mondiale, dans le cadre de la reconstruction du pays dirigée par l’État, la politique d’aménagement du territoire fut consensuelle et jugée prioritaire jusqu’à la fin des années 70. Le ministre de l’aménagement du territoire était même qualifié de « Premier ministre bis » au début de la V^e République.

Un territoire à aménager à un territoire « à ménager » ?

Depuis les années 90, l’aménagement du territoire est devenu le « parent pauvre » des politiques publiques. Le modèle français tant vanté n’a pas survécu aux crises économiques successives, aux mutations de l’action publique, et aux rapports nouveaux au territoire et à l’environnement où rentabilité, aménagement, désertification et intérêt général s’opposent… Selon Roger Brunet, nous sommes passés d’un territoire à aménager à un territoire « à ménager ».

Le « désert français »

Si la politique d’aménagement du territoire a longtemps eu pour objectif de conjurer le risque d’un désert français au-delà de la capitale parisienne – « Paris et le désert français » disait-on -, la crainte est désormais de voir se développer les métropoles comme des îlots de prospérité et de modernité, séparés par des territoires au mieux instrumentalisés par la grande ville, au pire réduits à des espaces interstitiels et délaissés par les politiques publiques.

Le développement économique se concentre essentiellement autour de quelques pôles métropolitains. Par contraste, de nombreux territoires connaissent un sentiment d’abandon et de « décrochage ». Les raisons en sont multiples : la métropolisation de l’économie a conduit à polariser les emplois et la création de richesses dans le cœur des grandes agglomérations ; la crise des finances publiques s’accompagne d’une raréfaction des ressources budgétaires et, dans certains cas, d’un repli des pouvoirs et services publics ; la mondialisation entraîne une nouvelle division du travail et le dépérissement de certains sites industriels excentrés…

Aucune politique d’aménagement du territoire n’a été menée pour remédier à ces évolutions.

Une telle situation se traduit par une multiplication des comportements électoraux de rupture dans ces territoires, marquant un ressentiment grandissant à l’égard des grandes villes, de l’Europe, de la mondialisation et des mutations technologiques qui sont en train de redessiner nos façons de produire, de consommer, d’échanger… Les populations qui vivent dans ces territoires ont souvent l’impression d’être les oubliés de l’histoire et de la modernité : le monde qui change ne leur serait en rien bénéfique, il réduirait même pour eux l’horizon des possibles. L’arrivée de la candidate du Front national en tête du premier tour de l’élection présidentielle dans plus de 19 000 communes illustre l’ampleur de ce phénomène.

Dans le contexte de mutations territoriales que nous connaissons, la politique d’aménagement du territoire telle qu’elle a été pensée et conduite dans les grandes années de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) n’est certes plus adaptée. Mais la politique du « laissez faire », en s’en remettant à une « main invisible » territoriale, ne peut pas être une réponse. C’est pourtant ce que l’on constate : tous les gouvernements successifs depuis une vingtaine d’années ont été défaillants, faisant preuve à la fois d’un manque de vision et d’une volonté politique insuffisante. Le changement sémantique de la période 2012-2016 – le ministère de l’aménagement du territoire devenant celui de l’égalité des territoires – ne s’est pas traduit par davantage de volontarisme, d’ambition ou de réelles mesures en faveur des territoires. Que faut-il espérer du nouveau ministère de la cohésion des territoires ?

Face à ce renoncement et à une aggravation de la situation dans de nombreux territoires, le groupe de travail veut donc affirmer sa conviction de l’impérieuse nécessité de repenser aujourd’hui l’aménagement du territoire, pour en faire à nouveau une priorité de l’action publique. C’est par une approche renouvelée qui suppose de redéfinir le rôle de l’État, des collectivités territoriales, et des autres partenaires publics et privés, que les lignes pourront bouger.

Il s’agit en effet de conjurer la fatalité d’une France à plusieurs vitesses et de donner une portée concrète aux principes républicains. Une vraie politique d’équilibre des territoires devra être porteuse d’équité, mais aussi de croissance et de bien-être.

L’objectif de ce travail est ainsi de montrer qu’une politique ambitieuse d’aménagement du territoire est non seulement possible mais également indispensable pour notre pays en ce début de XXI^e siècle. Il faut en définir les priorités et se doter des moyens nécessaires pour les mettre en œuvre.

Évolution de l’emploi des 25-54 ans entre 2006 et 2013 par aire urbaine. Source France Stratégie. Extrait de « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité. Rapport de la Commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, n° 565, de Hervé MAUREY Hervé et Louis-Jean NICOLAŸ, 31 mai 2017.

LES RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL AU SÉNAT

Rétablir un État stratège, pilote de la politique d’aménagement du territoire

1. Mesurer systématiquement l’impact en termes d’aménagement du territoire des politiques publiques et des projets de lois et de décrets.
2. Faire de l’aménagement du territoire un critère prioritaire de la régulation et des choix d’investissement de l’État.
3. Évaluer l’efficacité des différents schémas et zonages existants afin de les rationaliser et de réduire leur nombre.
4. Transformer le CGET en structure de pilotage stratégique du territoire national, placée sous l’autorité d’un secrétaire d’État dédié uniquement à l’aménagement du territoire et rattaché directement au Premier ministre.

Conforter le binôme région-EPCI comme acteur majeur de l’aménagement du territoire, et encourager la contractualisation ainsi que la simplification des normes 

5. Mettre en place un moratoire sur les réformes territoriales pour permettre la mise en œuvre et l’évaluation des évolutions institutionnelles récentes.
6. Faire de la contractualisation la méthode centrale de l’aménagement du territoire pour permettre une adaptation des politiques publiques et de leurs ressources aux besoins de chaque territoire.
7. Libérer l’action des collectivités territoriales par la simplification des normes.

Lutter contre les inégalités territoriales par des mécanismes financiers plus équitables, transparents et simplifiés

8. Simplifier et rendre plus équitables et transparentes les dotations et subventions aux collectivités territoriales.
9. Engager une réflexion sur le caractère incitatif de la fiscalité locale en termes d’aménagement du territoire.
10. Améliorer la transparence et la programmation des finances locales par une loi de financement des collectivités territoriales, comprenant un volet aménagement du territoire.

Faire de la couverture numérique du territoire et de la lutte contre les déserts médicaux les deux priorités

11. Mettre en œuvre les recommandations du groupe de travail sur l’aménagement numérique du territoire.
12. Mettre en œuvre les recommandations du groupe de travail relatif à la présence médicale sur l’ensemble du territoire.

Maintenir une présence réelle et adaptée des services publics sur l’ensemble du territoire

13. Redéployer la présence territoriale de l’État en supprimant les doublons avec les collectivités mais en préservant les territoires fragiles des effets cumulatifs des fermetures de services publics.
14. Faciliter la mutualisation entre des opérateurs publics et privés pour garantir l’accessibilité aux services de proximité sur tous les territoires.
15. Maintenir des écoles de proximité, lorsqu’elles sont nécessaires à la cohésion et à la vitalité des territoires.

Assurer sur l’ensemble du territoire l’existence d’infrastructures de qualité

16. Déterminer les projets de nouvelles infrastructures qui présentent un caractère prioritaire au regard de l’aménagement du territoire, tout en sanctuarisant les dépenses indispensables à l’entretien des réseaux existants.
17. Prendre en compte l’aménagement du territoire et non la rentabilité économique comme critère principal d’investissement public dans les infrastructures et les réseaux.
18. Réaliser un bilan consolidé des infrastructures et équipements des collectivités et de l’État et prévoir une programmation pluriannuelle des travaux nécessaires pour leur remise à niveau.

Faire de la transition verte une opportunité pour tous les territoires

19. Conforter le lien entre aménagement et développement durable en valorisant les atouts de la transition verte dans les territoires (écotourisme, filières d’excellence, circuits courts alimentaires).
20. Planifier un développement ambitieux des énergies renouvelables, pour en faire une opportunité dans tous les territoires, particulièrement les plus fragiles, en créant des emplois non délocalisables.

Favoriser la localisation des activités et des emplois sur l’ensemble du territoire

21. Conforter l’attractivité des centres-bourgs par un programme ambitieux de rénovation de l’habitat et des commerces, et le maintien ou l’installation d’équipements essentiels pour l’activité locale.
22. Proposer des offres de formation réellement adaptées aux besoins des entreprises locales.

Reconstituer une capacité d’ingénierie au service de l’innovation territoriale

23. S’appuyer sur les nouveaux EPCI pour reconstituer une capacité locale d’ingénierie, et faciliter l’accès aux ressources et conseils de l’État par un guichet unique.
24. Fusionner l’INET et l’ENA et introduire davantage de fluidité entre les fonctions publiques pour accroître les capacités de management de projets territoriaux.

Défendre le projet territorial français dans l’agenda européen

25. Exiger un véritable Agenda des territoires auprès de la Commission européenne, distinct de la politique agricole commune, avec des crédits sanctuarisés dans la programmation budgétaire 2021-2027.
26. Utiliser des mécanismes de délégation de souveraineté pour s’affranchir des négociations intergouvernementales dans la coopération transfrontalière.

SOMMAIRE DU RAPPORT DE LA PUBLICATION DU SÉNAT (1, liens)

• INTRODUCTION

• LES RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

• LES DESTINS INÉGAUX DE NOS TERRITOIRES, CONSÉQUENCE DE L’ABSENCE DE VOLONTÉ POLITIQUE

  • UNE FRACTURE TERRITORIALE QUI NE CESSE DE S’ACCROÎTRE

    • Le dynamisme métropolitain ne profite pas à tous

      • a) Un phénomène spontané, institutionnalisé par les pouvoirs publics

      • b) L’objectif n’est pas de freiner la dynamique des métropoles

      • c) Mais les richesses produites dans les métropoles ne se diffusent pas spontanément

    • Une France périphérique subit l’injustice territoriale

  • UNE POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE À REFONDER

    • L’ambition d’aménager le territoire a été progressivement abandonnée

      • a) L’État se contente désormais d’une simple politique d’accompagnement sans cohérence d’ensemble

      • b) Une remise en cause de la vision traditionnelle de l’aménagement du territoire

    • Bâtir les fondements d’une nouvelle doctrine de l’aménagement du territoire

      • a) Une vision ancienne qui ne correspond plus à la réalité

      • b) Des nouveaux territoires caractérisés par la mobilité, les projets et les réseaux

      • c) La multiplication des acteurs de l’aménagement du territoire

      • d) Une notion d’aménagement du territoire plus que jamais chargée de sens

      • e) Le réseau des villes petites et moyennes est le pilier de notre cohésion territoriale

    • LES DIX AXES D’UNE NOUVELLE AMBITION TERRITORIALE

      • REPLACER L’ÉTAT AU CoeUR D’UNE POLITIQUE NATIONALE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

        • L’État stratège

        • L’État régulateur

        • L’État aménageur

      • RECONNAÎTRE LE RÔLE PRIMORDIAL DU « COUPLE » RÉGION-EPCI

        • Intégrer les conséquences des évolutions institutionnelles récentes

          • a) Un besoin de stabilisation de l’organisation territoriale

          • b) La région doit élaborer une stratégie de développement et d’aménagement équilibrés du territoire

          • c) L’intercommunalité est en première ligne pour un aménagement de proximité avec les communes

          • d) Le département demeure dans certains cas un acteur essentiel de la cohésion territoriale

          • e) Le réseau des villes petites et moyennes doit être soutenu et structuré

        • S’appuyer sur des instruments ouverts et adaptables aux spécificités locales

          • a) La contractualisation doit être la méthode centrale de l’aménagement du territoire

          • b) Un allègement de l’édifice normatif applicable aux collectivités territoriales est indispensable

        • RENDRE LES MÉCANISMES FINANCIERS PLUS ÉQUITABLES ET PLUS INCITATIFS

          • Cesser la multiplication des dispositifs qui masque l’inégalité financière entre les territoires

          • Stabiliser la fiscalité locale pour offrir de la lisibilité aux territoires

          • Prévoir une réforme ambitieuse de la péréquation financière en faveur de l’aménagement du territoire

        • DEUX PRIORITÉS : L’ACCESSIBILITÉ NUMÉRIQUE ET LA LUTTE CONTRE LES DÉSERTS MÉDICAUX

          • Assurer enfin une réelle couverture numérique du territoire

          • Lutter efficacement contre la désertification médicale

        • ADAPTER LA PRÉSENCE DES SERVICES PUBLICS POUR ASSURER LEUR PÉRENNITÉ

          • La présence territoriale de l’Etat est à adapter dans le cadre d’une approche globale de chaque territoire

          • La mutualisation et la coordination des services de proximité doivent être poursuivies

        • REMETTRE LES INFRASTRUCTURES ET LES RÉSEAUX AU PREMIER RANG DES PRIORITÉS

          • Il est urgent d’enrayer la dégradation tendancielle de nos équipements

          • L’État doit adapter les modalités de son intervention financière

        • CONSIDÉRER LA TRANSITION VERTE COMME UNE OPPORTUNITÉ

          • Favoriser les synergies entre aménagement du territoire et développement durable

          • La qualité environnementale des territoires est un levier essentiel pour valoriser leur attractivité

        • FAVORISER L’ACCUEIL DES ENTREPRISES

          • La tendance à la concentration spontanée des emplois et des activités pénalise les territoires périphériques

          • Un effort public est nécessaire pour valoriser l’attractivité économique des territoires périphériques

          • Renforcer la formation et la mobilité pour faciliter l’appariement sur le marché du travail local

        • RECONSTITUER UNE CAPACITÉ D’INGÉNIERIE TERRITORIALE

          • Le démantèlement de l’ingénierie d’État prive de nombreuses collectivités de l’expertise nécessaire pour créer des projets territoriaux cohérents

          • L’État doit organiser les conditions d’une juste répartition des moyens d’ingénierie entre les territoires

        • AGIR AU NIVEAU EUROPÉEN POUR DÉFENDRE LE PROJET TERRITORIAL FRANÇAIS

          • Un lobbying intensif en faveur des territoires est à conduire dans le cadre de la prochaine programmation budgétaire 2021-2027

          • La coopération transfrontalière doit être renforcée pour gérer au mieux nos territoires dans l’espace européen

          • CONCLUSION GÉNÉRALE

          • EXAMEN EN COMMISSION

          • ANNEXE 1 : LES RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR L’AMÉNAGEMENT NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE

          • ANNEXE 2 : LES RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LA PRÉSENCE MÉDICALE SUR L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE

          • LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

RÉFÉRENCES
1. MAUREY Hervé et NICOLAY Louis-Jean de, « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité », Rapport de la Commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, n°565, 31 mai 2017. https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-565-notice.html

© Marie LAPEIGNE, 9 octobre 2017, 15 heures.

ISSN 2495-1161. Dépôt légal du numérique, BNF 2017.